一、城投产业化转型的驱动因素
在我国经济结构持续优化与宏观政策环境深刻变化的背景下，城投公司作为地方政府推动城市建设与公共服务的重要力量，正面临前所未有的转型压力。传统的“政府融资平台”模式已难以为继，城投公司亟需向市场化、产业化的“产业实体”转型。这一转型并非权宜之计，而是在外部政策、债务与市场三重压力迫使下，以及内部可持续发展与资源价值释放双重需求驱动下的必然选择。
（一）外部因素：政策、债务与市场合力促转型
城投公司一直以来都是地方政府投融资的重要载体。2024年8月，中国人民银行等四部门联合印发《关于规范退出融资平台公司的通知》（银发〔2024〕150号），明确2027年6月底前城投公司全面“退平台”，剥离政府融资职能，实现与地方政府信用脱钩。截至2025年10月，全国已有超百家城投公司公告退出平台名单。国家出台“35号文”“47号文”等配套文件，严控新增隐性债务，要求城投公司通过市场化转型方式化解存量债务。
城投公司因长期承接大规模基础设施建设，积累了巨额存量债务。截至2025年6月末，全国城投公司有息债务达67.82万亿元，尽管短期债务占比下降，但重点省份融资成本仍高达4.45%，且部分弱资质主体面临流动性枯竭风险。
过去城投公司的发展高度依赖“土地财政”模式，随着房地产市场进入深度调整，土地出让收入显著下降，传统模式难以持续。国有土地使用权出让收入在地方财政收入中的占比已大幅缩减。
（二）内部需求：可持续发展与资源价值释放的必然选择
传统依赖政府信用、财政兜底的模式已不可持续，唯有向市场化、产业化方向迈进，才能找到新的生存空间。产业化转型不仅是外部压力的结果，更是实现可持续发展的内在需求。
通过产业化转型，城投公司可以围绕城市运营、公共服务、产业投资拓展经营性业务，以多元收入替代补贴，改善现金流结构、增强抗周期、抗风险能力。
二、城投产业化转型的路径
城投公司需迅速适应政策收紧、债务承压、市场环境变化，实现市场化经营转变。结合近年政策导向与地方实践，城投产业化转型可归纳为四大主要路径，每条路径各有侧重却又相互支撑，共同推动城投公司实现转型。
（一）路径一：业务结构转型
过去城投公司业务重心在基础设施建设上，如今需要向城市运营服务商、区域开发运营商、产业赋能与投资商、公用事业与资源整合商四个方向转型。
城投公司转型为城市运营服务商，通过市场化收费机制深耕传统业务。该路径核心系将原先重度依赖政府补贴、收费低于成本、服务效率低下、资产闲置率高的传统产业，通过建立合理收费和科学定价机制提升收入、推动业务副产出资源化创收、引入绩效考核与竞争机制降本增效，实现盈利转化。目前市场上已有众多成功的案例，例如：供水业务通过实行阶梯价格制度、上线APP预付费机制、改造无人值守智慧站等方式优化收入、提升回款效率和降低运维成本；垃圾焚烧业务通过热电联动发电上网收费、垃圾处理收费、提取稀有金属飞灰资源化等方式创造收入；停车场运营业务通过分时分区动态定价、广告位出租、通过预约导流提高车位利用率等方式提升收入；公共交通业务通过场站TOD综合开发等方式反哺运营亏损；物业管理业务通过公共空间运营（如快递柜、充电桩分成等）、开发社区养老家政新零售增值服务等方式创造新收入。
城投公司转型为区域开发运营商，旨在解决过度依赖土地出让金回款、产业空心化、公共设施维护成本沉没、短期现金流导向等痛点，实现收益多元化、产业导入与税收分成、运营反哺基建维护、长期资产价值经营。目前市场上已有的可参考策略包括：改变土地开发策略，实现片区特许经营、土地一二级联动等政企合作新模式；优化产业园区运营，通过提供财税代办或供应链金融等增值服务、成立产业基金对入园企业进行股权投资等形式优化收益结构和模式；城市更新促进老旧城区有机再生，将老厂房、老历史文化街区等老旧区域升级打造为文创园、非遗工坊、国潮街区、二次元基地等新兴文旅引流地标。
城投公司转型为产业赋能与投资商，围绕地方主导产业设立产业投资基金，通过招商引资、精准定位产业链并锚定主企业、落地配套服务设施、提供技术平台共享、吸引上下游厂商、提供供应链金融、全周期企业培育及资本闭环退出等方式打造全产业链生态构建、实现产业赋能。该路径能够撬动社会资本、实现造血循环，使得城投公司收获产投基金回报的同时，推动实现地区性经济收入增长、产业结构补强和全面升级。
近年市场上较为成功的案例有合肥的“以投带引”模式。自2005年提出工业立市战略以来，通过合肥市建设投资控股(集团)有限公司（以下简称“合肥建投”）引入京东方第6代TFT-LCD液晶面板生产线，采用带条件投资和生态构建等手段，实现税收、土地价值和投资回报的提升。此后，通过三次撬动社会资本参与京东方定增，获得超额账面浮盈，并带动电子信息产业产值突破2000亿元。合肥建投累计参与各项投资超过3000亿元，参与投资集成电路、新型显示、新能源汽车、应急安全和农业产业等领域，推动京东方、蔚来、欧菲光、晶合、康宁、维信诺等重要战略性新兴产业项目成功落户投产，成功打造了千亿级新型显示产业链，实现了大规模集成电路制造项目零的突破，为合肥新兴产业集群奠定了坚实基础。
此外，城投公司还可以转型为公用事业与资源整合商，通过整合区域内砂石、矿产、光伏、风电等特许经营资源，实现资源变资产、资产变资本。目前市场上已有的核心资源变现路径包括：砂石矿产资源开采链、加工链、运输链“三链联动”撬动收益杠杆；新能源资源“光储充一体化”实现收益组合；闲置土地资源“立体开发”实现变废为宝土地增值。
（二）路径二：资产与资本转型
城投公司可通过资产证券化进行资产端转型，将具有稳定现金流的优质资产，如将收费高速公路、保障性租赁住房、产业园等进行打包，实现盘活存量资产、优化资产负债结构，同时提升公共服务效率、引导社会资本参与基建。
城投公司可进行混合所有制改革，通过引入战略投资者，破除行政化、改善股权结构、补足能力短板、嫁接产业资源、优化资本结构、降低负债率，充分利用市场化战略投资者带来的市场化机制、技术和管理经验，实现资产重置、治理结构再造、用人机制改革、核心技术植入。
城投公司还可以进行资本运作与并购重组，通过收购、兼并上下游企业、同业公司或新兴产业公司等手段，控制技术或市场或产业链能力、消除同业竞争、实现规模效应、提高定价话语权、布局新兴产业，实现外延式增长。
（三）路径三：管理机制转型
城投公司内部管理行政化突出、人才流失严重、决策效率低，管理机制转型重在现代企业制度建设、市场化选人用人机制和市场化激励约束机制三个方面。
建立现代企业制度，实现政企分开和权责分离至关重要。《公司法》允许灵活选择治理结构，城投公司需根据自身情况选择最合适的治理模式。审计委员会模式适用于治理结构较完善的企业，有助于强化监督职能。许多城投公司已依法撤销监事会，设立新型审计委员会。新《公司法》中法人人格否认制度有助于明确城投公司与地方政府的关系，防止地方政府不当干预，推动政企分离。
建立市场化选人用人机制，通过竞聘上岗和任期制契约化，实现人员动态调整，促进灵活流动，并建立人员退出机制。
建立市场化激励约束机制，实现薪酬体系与业绩挂钩，强化绩效联动，优化薪酬结构，提升绩效比例，并探索多元激励方式，如专项奖励和超额利润分享等。
（四）路径四：债务化解与财务转型
债务重组是城投公司化解债务风险的直接有效手段。具体措施包括债务期限重组、利率优化直接降低财务成本、债转股等，以降低财务成本、有效拉长债务期限周期，匹配基础设施投资回报周期长的特点，优化资产负债结构。
分类处置确保城投公司化债工作精准有效进行。政府隐性债务应通过财政资金置换或发行地方政府债券化解。城投公司市场化债务需通过市场化方式化解。城投公司：可与债权人协商展期重组，以特许经营权收益、租金收入等为基础资产实现；资产证券化是另一有效途径，以特许经营权收益、租金收入等为基础资产发行资产支持证券产品。同时，高成本非标债务应优先处置，可将非标债务置换为成本更低的标准化融资，或与债权人协商“本金分期偿还+利息减半”的方案。
城投公司要实现长期稳健发展还需要通过市场化业务创造稳定现金流。盘活存量资产是提升经营能力的起点，拓展市场化业务是创造现金流的根本，优化资产结构是提升资产质量的关键。城投公司应逐步提高经营性资产和收入比例，降低对财政补贴的依赖。
城投公司债务化解与财务结构转型需要政府、金融机构和企业三方协同发力，采取多种策略并行，以确保产业化转型的顺利实现。
三、城投产业化转型的意义
城投公司的发展，不仅关乎钢筋水泥的城市建设，更深层次地影响着国计民生。在土地财政退潮、隐性债务收紧、城市更新提速的背景下，城投产业化转型不仅是“自救”必然路径，更对落实国家战略、推动地方经济、保障民生福祉具有深远意义，是新时代城市高质量发展的关键。
（一）筑牢国家战略落地的坚实载体
在“双循环”新发展格局构建中，城投产业化转型成为兼具政策执行力与市场活力的战略载体，通过聚焦新基建、城市更新、绿色低碳等领域将国家顶层设计转化为市场化运营实践，填补公共产品与战略产业供给缺口。从区域协调发展来看，城投转型推动基础设施互联互通与产业要素跨区域流动，成为长三角、粤港澳大湾区等战略板块协同发展的重要纽带。在防范化解地方债务风险中，城投转型打破依赖政府信用借新还旧的债务循环，将地方债务治理纳入市场化轨道，为金融安全筑牢底线，精准呼应“金融强国”的战略要求。
（二）打造地方经济升级的核心引擎
转型后的城投公司以资源整合与产业培育为核心，成为撬动地方经济结构优化的关键支点。通过盘活城市核心资源，推动传统产业升级与新兴产业培育，借助资产证券化、市场化运营等创新手段，提升城市资源利用效率。不仅优化了地方经济增长结构，增强了区域发展的抗周期能力与内生动力，为经济高质量发展注入持久动能。
（三）国企改革深化的试验场
城投产业化转型是新一轮国企改革在地方层面的核心实践。传统城投公司存在的行政化色彩浓、治理结构不完善、盈利能力薄弱等问题，正是地方国企改革需破解的共性难题。通过明晰政企边界、完善现代企业制度、推行市场化考核激励机制，城投公司正加速向自主经营、自负盈亏的市场主体蜕变，为地方国企改革提供了可复制、可推广的样本。
城投产业化转型的宏观意义，本质上是在国家治理现代化进程中，实现政府职能、市场活力与社会需求的精准契合。在新型城镇化与高质量发展的时代浪潮中，持续深化转型，必将为中国式现代化注入更强劲的城市动能，书写区域协调、产业升级、民生幸福的新篇章。
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